Teoria prawa zwraca dużą uwagę na fakt, że w przypadku prawa administracyjnego nie mamy do czynienia z równorzędnym stosunkiem podmiotów (w przeciwieństwie na przykład do prawa cywilnego). Prawo administracyjne cechuje się tym, że wyposaża ono organ administracji publicznej w tak zwane władztwo administracyjne, czyli zdolność do jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej podmiotu administrowanego. Innymi słowy chodzi o to, że administracja publiczna może w interesie państwa korzystać ze swojej władzy. Oczywiście, mamy tu na myśli władzę niewykraczającą poza obecne przepisy. Regułą w prawie administracyjnym jest wykonanie decyzji organu dopiero wtedy, gdy staje się ona ostateczna. Jednakże czasem decyzje posiadają rygor natychmiastowej wykonalności KPA. Wyjaśniamy, kiedy uzasadnione jest takie rozwiązanie, które może być mocno niekorzystne dla strony - na przykład z punktu widzenia przedsiębiorcy.
Rygor natychmiastowej wykonalności KPA - jakie są podstawy?
Rygor natychmiastowej wykonalności stanowi bez wątpienia szczególne rozwiązanie, gdyż co do zasady przed upływem terminu wniesienia odwołania decyzja administracyjna nie powinna podlegać wykonaniu (zobacz artykuł 130 kodeksu postępowania administracyjnego - KPA). Wniesienie odwołania w terminie zgodnie z przepisami wstrzymuje wykonanie decyzji administracyjnej. W wyjątkowych okolicznościach, decyzja administracyjna podlega jednak wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Jest to możliwe właśnie wtedy, gdy posiada ona rygor natychmiastowej wykonalności KPA. Wykonanie decyzji administracyjnej przed terminem odwołania jest możliwe również jeśli taką wolę wyrażają wszystkie strony albo jeżeli wszystkie strony postępowania zrzekły się prawa do wniesienia odwołania.
Podstawową zasadą jest to, że rygor natychmiastowej wykonalności KPA powinien być nadany jedynie decyzji nieostatecznej, czyli takiej, od której przysługuje stronom odwołanie. Co ważne, rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji już po jej wydaniu jeśli organ administracji publicznej uzna takie rozwiązanie za stosowne. Jednakże nadanie opisywanego rygoru jest możliwe tylko przed upływem terminu wniesienia odwołania od tej decyzji. To logiczne, ponieważ decyzje nieobjęte odwołaniem podlegają wykonaniu, a w razie odwołania następuje automatyczne wstrzymanie wykonania decyzji.
Jeżeli rygor natychmiastowej wykonalności KPA zostaje nadany już po wydaniu decyzji administracyjnej, to konieczne jest osobne postanowienie, na które strona może złożyć zażalenie. Natomiast klauzula wprowadzająca natychmiastową wykonalność, która funkcjonuje jako integralna część decyzji może być zaskarżona jedynie w drodze odwołania dotyczącego samej decyzji (zobacz: M. Wojtuń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 108). Odwołanie od decyzji może dotyczyć jedynie rozstrzygnięcia w sprawie nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zarówno wspomniane powyżej odwołanie, jak i zażalenie pomoże przygotować dobry ekspert prawny.
Nie tylko interes kraju uzasadni rygor natychmiastowej wykonalności
Opisywany rygor natychmiastowej wykonalności (KPA) może mieć negatywne konsekwencje dla strony wskazanej w decyzji. Decyzja administracyjna z rygorem natychmiastowej wykonalności pomimo swojej nieostateczności stanowi tytuł wykonawczy dla postępowania egzekucyjnego w administracji (zobacz: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r. - sygn. akt I OSK 3311/18). Właśnie dlatego ustawodawca wprowadził istotne ograniczenia w zakresie stosowania opisywanego rygoru. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (KPA) mówią, że rygor natychmiastowej wykonalności z KPA jest stosowany z urzędu lub na wniosek strony jeśli:
- taki wariant jest niezbędny ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego
- sytuacja wymaga zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami
- istnieje inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony (przy czym ważny interes strony może wymagać ustanowienia odpowiedniego zabezpieczenia przy zastosowaniu rygoru natychmiastowej wykonalności)
Orzecznictwo potwierdza, że zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności powinno być dobrze uzasadnione i nie może wykraczać poza przesłanki wymienione przez kodeks postępowania administracyjnego (KPA). Niezależnie od przesłanek, rygor natychmiastowej wykonalności KPA nie może zostać nadany decyzji, która odmawia stronie przyznania prawa (zobacz: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2007 r. - sygn. akt VI SA/Wa 1319/07). Wspomniany rygor powinien dotyczyć jedynie decyzji przyznających stronom uprawnienia lub nakładających obowiązki. Rygor natychmiastowej wykonalności (KPA) nie może bazować na rozważaniach o hipotetycznym charakterze i subiektywnym przekonaniu strony wnioskującej o zastosowanie takiego rozwiązania.
Jeśli zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzależnione od ważnego interesu strony, to ewentualne zabezpieczenie może polegać na złożeniu do depozytu określonej sumy. Ustala się ją z uwzględnieniem potencjalnych szkód, jakie może spowodować niezwłoczne wykonanie decyzji administracyjnej lub jej późniejsza zmiana. Postanowienie sądu administracyjnego dotyczące zabezpieczenia określa jego formę i termin wykonania - na przykład wpłaty środków (zobacz: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 108).
Czy postępowanie przed WSA wpływa na wykonanie decyzji?
W kontekście dość licznych pytań o rygor natychmiastowej wykonalności (KPA) zwracamy również uwagę na inną, dość mocno powiązaną kwestię. Mianowicie chodzi o to, czy przeniesienie sporu administracyjnego na wokandę sądową (poprzez skargę do WSA) wstrzymuje wykonanie spornej decyzji. Jak wiemy, skuteczne odwołanie zatrzyma wykonanie decyzji administracyjnej, ale ta zasada nie ma zastosowania jeśli został nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności KPA albo jeżeli decyzja podlega wykonaniu z mocy prawa. Pytanie o późniejsze postępowanie przed WSA/NSA dotyczy zatem wyłącznie decyzji administracyjnych, którym nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności.
Osoby i firmy zamierzające dochodzić swoich praw przed wojewódzkim sądem administracyjnym (WSA) i później ewentualnie także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym powinny wiedzieć, że ich skarga co do zasady nie wstrzyma wykonania decyzji. Taką regułę przedstawia ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270). Natomiast organ, który wydał sporną decyzję lub zaskarżone postanowienie może z urzędu albo na wniosek skarżącego do WSA wstrzymać ich wykonanie. Będzie to jednak niemożliwe jeśli zachodzą przesłanki właściwe dla nadania w postępowaniu administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności albo gdy szczególna ustawa uniemożliwia dalsze wstrzymywanie wykonania decyzji.
